财政空间的释放在于优化存量债务，可以通过“开源节流”来实现。扩大中央政府债务是一个可行的思路，但实施的前提是要明确划分中央和地方政府各自的权力和责任
图/视觉中国
文章| 《财经》记者张戈、邹碧莹、实习记者何一静
编辑｜王艳春
近三年来，受疫情影响，经济受阻，部分行业剩余税收抵免全部退还，不少省市进入财政紧平衡状态。 今年以来，部分省市债务风险陆续浮现。
所谓“地方债务”，是指以地方政府信用背书和税收水平作为偿债保证的地方政府债务凭证。 本次发行募集的资金纳入地方财政预算，用于当地医疗、交通、教育、污水处理系统等公共设施建设。 据《财经》记者了解，根据财政部2015年发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，只有省级财政有权发行地方政府债券，地级市，成立只能依靠区县政府融资。 平台，即城投公司发行城投债券进行融资，主要用于地方基础设施建设或公益项目。
中国人民银行数据显示，截至4月末，中国政府债务余额62.5万亿元，其中中国债券托管余额25.7万亿元，地方政府债券托管余额36.8万亿元。 北京大学国民经济研究中心主任苏健对《财经》记者表示，如果只看显性债务，中国目前的债务水平是好的。 但由于隐性债务未公开部分，中国的债务压力可能接近美国。 地方债务扩张的空间越来越有限。
5月中国经济复苏势头减弱，市场期待新一轮调控政策出台。 一些市场观点主张扩大“中央政府债务”，以加大财政政策力度，扩大政府投资，刺激民间投资和宏观经济增长。
也有观点主张扩大中央政府债务，缓解地方债务风险。 中泰证券首席经济学家李迅雷表示，与主要经济体相比，我国中央政府的杠杆率几乎是最低的； 而地方政府的杠杆率是中国最高的。 当前，有必要适当增加中央债券发行规模，减轻地方经济负担。 中央债务扩张可行吗？ 应该采取哪些渐进步骤？ 政府还有多少施展权力的空间？
部分地区财政压力
2023年4月，贵州省人民政府发展研究中心发表题为《减债工作推进异常艰难，单靠一己之力解决减债无门》文章指出，“财力有限，减债工作进展极其困难，仅靠自身能力无法有效解决，下一步，研究团队将结合实际，积极寻求国家研究中心的智力支持了解情况和各市县反映的突出问题。” 他第一次主动提出自己的债务问题。
5月，云南昆明市一家市级城投公司债券到期时险些无法兑付。 由此反映出的大规模地方债务风险引发广泛关注。
一般来说，地方政府债务主要包括地方法定政府债务（含专项债务）和隐性债务。 二者的定义如图1所示：
图1：地方政府债务的概念
财政部数据显示，截至2022年末，地方政府显性债务余额约35.1万亿元，同比增长15.08%。 与2014年底相比，增长了127%，增幅较大。 粤开证券研报显示，截至2021年底，地方政府债务率和负债率分别为105.8%和29.0%； 处于高水平。 截至2023年4月末，全国地方政府债务余额22.68万亿元，比上年末增加3.08万亿元。
图2：2014年以来地方政府显性债务变化
中央财经大学中正鹏元地方金融投融资研究院执行院长温来成告诉《财经》记者，目前地方政府显性债务规模是安全的，问题主要出现在隐性债务上。债务。 少数地市政府面临收入压力、支出刚性、债务紧缩的三重困难。
西北某二线城市的一名公务员告诉《财经》记者，近两年该市财政相对紧张。 公务员的工资是靠债务融资维持的，仍然可以按时发放。 但在一些区县，“拖欠工资”早在疫情发生前就已成为常态。
温来成认为，地方政府债务压力既有经济和财政的原因，也有财政治理的原因。 主要体现在以下几个方面：一是在经济增速放缓的同时，国家实施了一系列减税降费措施，财政收入减少，支出增加。 一增一减，财政收支差距加大； 随着房地产市场低迷，历来占地方政府收入“大头”的土地出让收入大幅下降，导致地方偿债压力急剧加大； “以新还旧”、“以债还债”的手段是不可持续的。
苏健指出，近年来地方政府融资能力也有所下降，当前举债困难或债务利率高也导致了风险的显现。
总而言之，近年来，地方政府发钱多、收钱少，少数基层政府财政运行遇到困难。 “据我们了解，即使是一些经济强省的基层，也遇到了‘保工资、保运转、保稳定’的困难。” 文来成说道。
随着部分地方政府债务承压，市场“扩大中央债务”的呼声开始高涨。 与地方债相对应，中央财政部发行的债券是中央政府的债务，即通常所说的“国债”。
财政部数据显示，2023年财政赤字率拟安排在3%，比去年提高0.2个百分点； 赤字规模3.88万亿元，比2022年增加5100亿元； 专项债务计划安排3.8万亿元，比2022年增加1500亿元。赤字和专项债券规模合计7.68万亿元，比2022年增加6600亿元。财政政策比去年更加积极。
温来成认为，今年新增财政赤字5100亿元，将全部由中央发行国债承担，地方财政赤字与去年相比没有增加。 “这与往年不同，可以说，这是中央政府在这个水平上扩大债务、缓解地方财政压力的信号。”
5月6日，国资委印发《中央企业债券发行管理办法》，明确中央企业发行债券不再“一批一事”，适用范围也扩大至涵盖所有类型的债券。 苏健指出，从定义上看，央企债务属于企业债务，不应与政府债务混为一谈。 但考虑到财政扩张的两个主要传导渠道：一是地方政府，二是国有企业。 现在地方政府扩大债务的空间已经不大了。 新规或许希望扩大国有企业发债规模，提高财政传导效率。
表1：中央债务与地方债务比较
中央债务能否破解？
多位金融领域专家向《财经》记者指出，针对当前地方债务压力，中央政府应承担更多财政赤字，发行国债增加对地方政府的转移支付，这或将成为地方政府的常态。未来。
粤开证券研究院首席经济学家、院长罗志恒向《财经》记者分析称，当前中国政府债务呈现三个结构性特征：一是中央政府债务比重较低，地方政府债务比重较低。高; 二是地方政府债务一般债务比重较低，专项债务比重较高； 三是隐性债务规模巨大。
与地方债券相比，政府债券的利率较低，期限较长。 罗志恒指出，目前的债务结构属于“钱越贵越用”，而且由于目前专项债项目收益较低，实际上已经“泛化”了，如果不计入赤字，很容易低估风险。 目前，中央与地方政府的“事权和支出责任”划分仍不完全明确。 地方政府产生的风险可能会产生整体影响，中央政府需要采取行动。 中央政府发行债券不仅有空间，而且降低了发行债券的成本，延长了周期。
那么，在执行层面，中央债务该如何扩大化解风险呢？
罗志恒建议从两个方面入手：一是在年度预算赤字增加的情况下，进一步提高国债比重，增加对地方政府的转移支付； 基础工程建设提前开工。 同时，对于原计划由地方政府承担的外部性较强的项目，也可以（部分）使用长期建设国债。 “实现长期建设国债、地方政府一般债券、地方政府专项债券履职的格局。”
是否发行特别国债也成为今年经济界热议的话题。 中国社科院经济研究所教授刘宇辉表示，针对当前经济特点，可以设立系统性专项国债，帮助企业、居民和地方政府的资产负债表得到改善。系统修复。
相关人士透露，中央可能考虑发行约1万亿元特别国债，用于增加基础设施等项目提振经济，同时间接缓解地方债务压力。
与一般国债不同，特别国债是为服务特定政策、支持特定项目需求而发行的国债。 特别国债纳入中央国债余额管理，发行时调整国债余额，但纳入中央政府基金预算。 一般来说，特别国债只需全国人大常委会审议，不计入财政赤字。 西部证券首席宏观分析师卞泉水对《财经》记者表示，“与一般国债相比，特别国债发行的审批机制更加灵活，可操作性更强。”
表2：一般政府债券和特别政府债券的特征
不过，也有观点认为，发行特别国债的条件尚不成熟。 温来成表示，特别国债只服务“特殊需要”。 改革开放以来，特别国债仅发行过四次。 就目前的经济来看，只有4月份和5月份的经济数据出现了下滑。 无论是拉动经济需求，还是缓解地方债务风险，都没有必要发行特别国债。
中信证券首席经济学家明明认为，中国当前的政策工具箱内容仍然丰富，特别国债并不是缓解当前问题的唯一或必要手段。 结构性货币政策、政策性金融工具以及促进消费和投资的各项措施有望继续提振经济。
此外，南京财经大学财税学院教授朱军向《财经》记者指出，特殊国债的“特殊性”很容易导致社会和社会的过度解读。进一步损害经济信心。 “就目前情况而言，在发布之前你需要三思而后行。”
无论采取何种措施，多位金融领域专家向《财经》记者强调，关键是要确保财政扩张方向“有效”。
未来金融应该重点解决“人”的问题。 山东财经大学财税学院副院长、山东省金融学会理事马恩涛告诉《财经》记者，随着“机器换人”、“老龄化”等趋势的到来，就业、养老等问题将更加突出。 他建议，可以参考“社保转移支付”，未来全力支持社保建设，比如帮助企业或劳动力在一定期限内缴纳五险一金。
扩大消费也成为财政重点。 万博新经济研究院院长滕泰表示，目前我国财政资金用于投资的乘数效应为1.06倍，而同等财政资金用于刺激消费的乘数效应则在3倍以上。 中金公司首席经济学家彭文胜认为，利用财政资源扩大消费，短期可以刺激经济增长，长期可以促进技术创新。
值得注意的是，反对用国债来覆盖地方金融风险的意见也不少。 苏健指出，中央为地方政府“捂底线”会存在道德风险，胆子大、乱花钱的地方政府最终占了便宜，而谨慎一些的地方政府则最终占了便宜。遭受损失。 其实一些地方政府的公路、港口、各种股票都可以卖掉来还债，不应该让全国人民花钱去还。
“至于是否用中央债务替代地方债务，我认为这个问题需要仔细研究，不是一个简单的事情。我知道有些国家这样做，效果不好。我们目前没有这样的安排。” 2021年10月，财政部副部长徐洪才在国务院例行政策吹风会上如此表示。
事实上，对于地方债问题，政策面已经有了足够的警示和认识。 2022年12月，财政部长刘昆在《学习时报》撰文指出，近年来，我们坚持底线思维，协调发展与安全。 地方隐性债务减少三分之一以上，财务状况健康安全。 新的风险挑战有足够的空间。 随后召开的中央经济工作会议再次强调，防范和化解地方政府债务风险是今年经济工作的一大重点。
扩大中央政府债务是一个可行的想法，但实施的前提是明确划分中央和地方政府各自的权责。 中国债券研究所所长、中国人民大学财政金融学院教授雷成耀告诉《财经》记者，在执行层面，中央政府将发行债券，然后转贷给地方。各国政府。 地方政府必须拿出切实可行的地方政府债务管理方案，包括：债务清偿措施、合理的还款资金来源以及相应的问责机制。 “涉及到各个细节，目前的实施原则正在各界讨论之中。”
财政扩张空间
除了增量融资工具外，市场密切关注当前财政政策还有多大空间？
据财政部统计，截至2022年末，中国政府债务余额60.9万亿元，其中国债25.9万亿元，地方一般债务14.4万亿元，地方专项债务20.7万亿元，全部控制在全国人大批准的债务限额内。
图3：2014年以来中国政府未偿债务变化
一般来说，财政债务政策有3条红线：一是赤字率，即赤字/GDP（国内生产总值），一般要求等于或低于3%。 二是政府债务率，即（中央政府债务+地方政府债务）/GDP，一般要求低于60%。 三是地方政府债务率，即地方政府债务/综合财力余额。 警戒线一般在90%~150%之间（我国以120%为警戒值）。 前两者主要来源于《马斯特里赫特条约》提出的参考标准，后者主要来源于IMF（国际货币基金组织）的标准。
横向来看，中国债务水平在全球并不高，存在政策刺激空间。 从赤字率来看，近五年我国总体赤字率控制在3%以内，保持在合理水平； 从政府债务率来看，2022年中国政府债务率为50.4%，低于国际公认的60%的警戒线。 地方政府债务率方面，粤开证券预计，2021年底显性债务率为105.8%。 从这个角度来看，还是在安全线之内的。
图4：2017年以来中国政府债务率变化
压力主要来自隐性债务。 苏健认为，目前美国政府债务约占GDP的130%。 乍一看，中国的情况与美国的债务压力相比还相差甚远。 “但如果中国加上地方政府的隐性债务，这两个数字可能会更接近。”
纵向而言，财政空间的释放在于存量债务的优化，可以通过“开源节流”来推动。
温来成表示，短期内不要打破地方债刚性兑付，避免系统性风险。 要处理好债务到期后的再融资问题，注意延长周期、降低成本。 具体措施包括债务置换、债务延期、债务重组、债务偿还等。
苏健、罗志恒等专家建议，可考虑适当转让国有企业资产（股权）、土地使用权等权益性资产，盘活、偿还债务。
以最近热议的“茅台债”为例。 2019年、2020年，茅台集团将4%的贵州茅台股份无偿划转给贵州省国有资产经营公司，实施“茅台债”计划。 “无偿获得茅台股份后，贵州国资公司的负债率得到了降低。国有资产经营公司还可以通过减持茅台股份来获得偿还债务本息的资金，可以也一定程度上缓解了地方政府的还款压力。贵州也通过茅台集团于2020年9月发行了150亿元公司债券，用于收购贵州高速的股权。 雷成耀向《财经》记者解释道。
据了解，央企化解贵州地方债务的举措也是对贵州财政压力的回应。 与云南“白药债”类似，遵义道桥贷款重组、云南康旅模式等都是近年来地方性债务的典型案例。
中长期来看，要厘清政府与市场的关系，避免政府无限责任。 云南财经大学公共政策研究中心主任苗晓林告诉《财经》记者，过去，为了追求经济发展、增强竞争力，地方政府竞相投资基础设施，选择扩大规模。当财务资源无法满足需要时，就会产生隐性债务。 “党的二十大报告提出‘量力而行’。我的理解是，地方公共服务要与地方财力相适应，不能像其他地市那样做。”看吧，不要乱比较。”
同时，要加强债务项目运营和绩效管理。 如果政府债务得到有效利用，创造的直接或间接效益会比较大，财政空间也会更大。 “目前专项债‘普遍化’的趋势已经存在，不能说专项债的收入或衍生税收不足以偿还债务，最终还是要回归到项目效率的提升上。” 苗晓琳说道。
此外，不少专家的共识是，应加快地方融资平台市场化转型，尽可能实现融资平台与地方政府脱钩。 地方债乱象的背后生活网资讯，是城市投资平台与政府边界不清、“政府背书”的错觉，给投资选择带来刚性兑付、隐性担保等干扰。
温来成建议，融资平台公司要逐步发展成为一般性、市场化的国有企业； 此外，企业债务和地方债务应在法律和管理制度上划清界限。 “目前，一级政府可以保留一两个平台，其余的可以改制为一般国有企业，如果管理不好，按照公司法可以破产，地方财政已经没有责任偿还隐性债务。”
值得注意的是，财政空间的真正改善仍取决于长期经济增长，其他手段只能作为辅助工具。 中国社科院院士余永定指出，目前的“政府债务占GDP的比例”并不关键。 只要经济增长率足够高，债务利率很低，随着时间的推移，“政府债务占GDP的比率”就会上升。 逐渐稳定下来。
马恩涛认为，脱离当前经济结构、消费结构、债务结构等现实经济状况，仅谈债务方面的风险控制，很难从根本上解决地方政府高负债、高风险的问题。 要进一步优化经济结构，增强经济新动能。 扩大有效投资、促进国内国际双循环、推动投资拉动型经济向消费拉动型经济转变，是化解债务风险的长期策略。
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