2022年过年期间，马雪梅与担任村支书的亲戚一起吃饭，注意到了“村级债务”的概念。 作为民盟宁夏区委参政议事办公室副主任，马雪梅2017年至2022年参与了数百个村庄的扶贫工作，但此前从未特别关注过这一问题。
回国后，马雪梅收集、阅读了大量资料，对20多名参与脱贫攻坚的乡镇村干部进行了调查。 她根据社会情况和舆论写了一篇文章生活网资讯，寄给民盟中央。 让她意外的是，这篇文章不仅被民盟采纳，而且最终成为民盟中央在2023年全国两会上的集体提案之一。
“小村庄，大债务”已成为不容忽视的问题。 据农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元，村级债务平均各级组织经费已达130万元。
多位近年来在多个村庄进行调查的专家告诉《中国新闻周刊》，村级债务分布范围很广，从南到北，从西到东，无论是发达地区还是欠发达地区。 他们调查的几乎所有村庄都存在村级债务。 很多村庄的债务接近百万，而负债最重的村庄只有一两千人，债务却高达上千万。 他们指出，“小村大债务”已成为我国实施乡村振兴的“绊脚石”，遏制村级债务增长刻不容缓。
多位专家认为，村庄建设引发的建设性债务是新增村级债务的主要来源。 图/视觉中国
几十年前的旧债
周向前是中部某省的一名副村支书，在村里工作了近15年。 据他记事，村里一直负债累累。 2020年下半年，农业农村部印发《关于开展全国村级债务普查的通知》，要求各地切实了解村级债务情况。 据周向前所在村统计，他的村级债务超过200万元。
该村200万元以上的债务中，有数十万元是“旧债”，即20世纪90年代至2006年农业税彻底取消期间村集体形成的债务。这就是所谓的“传统村”。学术界将其称为“级债务”。 ”或“老村债务”。
“事实证明，农业税费任务繁重，很多农民无力缴纳税费，村集体只能为农民垫付税费，借钱完成缴纳税费任务。” 周向前告诉《中国新闻周刊》，几十年来，一些农民的经济问题好转后，钱又回到了村集体，还清了债务。 还有一些农民到现在还没有还清债务，所以债务一直持续到今天。
村级旧债在农村普遍存在。 武汉大学社会科学学院教授、中国农村治理研究中心研究员卢德文多次走访农村，调查村级债务情况。 他告诉《中国新闻周刊》，目前村级债务总额中有相当一部分是税费改革前形成的旧债。 村债。
旧村级债务中，除因征收税费造成的债务外，还有一部分是村集体为完成上级经济考核任务而借钱兴办集体企业造成的。
华南理工大学公共管理学院教授黄岩2019年对湖北省的一个村庄进行了为期20天的实地调查。据他了解，该村在20世纪90年代接到了上级的要求建设桑树基地等三大产业。 投入大量资金后，三个项目只维持了一年，就于1996年全部破产，留下村级债务21万多元。
老旧村级债务的债权人构成较为复杂。 卢德文表示，村集体除了向银行、农村信用社、民间金融机构借款外，还会以较高的利率向村干部、村民借款。
根据武汉大学社会科学学院教授桂华撰写的《村级债务的“堵”与“排水”》一文，农村税费改革前，村级债务规模全国债务规模约为3600亿元。 当时，学术界一度将村级债务视为基层治理的最大问题之一。
税费改革后，老村级债务被“锁定”，债务利息不再增加，而是逐年解决。 税改后的十几年里，一些村庄的债务已逐步还清，但卢德文调查的村庄中，有的仍在偿还20至30年前的旧债。
王立辉，南京师范大学法学院副教授、中国法制现代化研究院研究员。 近年来，她每年夏天都会到农村进行调研。 在她调查的一个村庄里，一位退休村干部几十年前就向村集体借过钱。 后来，他患了癌症，没有钱看病。 然而，他手里的欠条始终没有兑现。 直到他去世，村集体还欠他一笔债。 没有一个还清。
推定债务是主要来源
在周向前村，村级债务主要来自2006年农业税全面取消后形成的新增村级债务。
走进村口古色古香的门廊，道路两旁都是树木。 曾经杂草丛生的堰塘经过整修，成了村里的一道风景。 新建的村民广场也是全镇最大的。 整洁的村容村貌、崭新的建筑背后，是多年来积累的村级债务。
不少专家向《中国新闻周刊》表达了类似的观点——村庄建设引发的建设性债务是新增村级债务的主要来源，项目制是新增村级债务的制度背景。
取消农业税后，国家公共财政资源主要通过项目制投放到农村。 黄岩指出，为了确保专项转移支付体现政策目标，中央经常要求地方政府提供30%至60%不等的配套资金。 村庄在开展项目时也需要一定的资金投入。 目的之一是为基层政府或当地社会提供支持，产生激励作用。 但不少村庄无法筹措相应配套资金，只能采取借贷、拖欠等方式，从而形成村级债务。
以周向前村为例，该村从2006年至2018年陆续实施村道硬化工程，目前硬化道路总公里数接近19公里，总投资达到约600万元。 周向前表示，前几年，按照3.5米宽农村公路建设标准，上级补贴资金为每公里10万元。 2018年，补贴资金标准提高至每公里20万元。 总体来看，村里的道路硬化工程资金有一半左右是村里配套的，从而形成了一定的村级债务。
也有一些村庄建设项目在项目验收后通过“以奖代补”的方式获得资金，村里需要前期垫付资金。 浙江省丽水市缙云县黄碧街村2019年启动了小城镇环境综合整治。丽水市农业农村局工作人员吴玉平告诉《中国新闻周刊》，该村已陆续投入资金，基本实现了小城镇环境综合整治。小城镇环境综合整治工程。 设施建设资金3024.24万元，其中“以奖代补”财政资金支持204万元，占比仅6.7%。 剩余资金由村级向村民筹集，造成大量债务。
除建设性债务外，新增村级债务还包括集体经营项目产生的经营性债务。
不过，多位专家指出，农村经营性债务很少见。 王丽辉调查的村庄均未产生经营负债。 卢德文也很少调查有经营性债务的村庄。 他认为，很多村已经吸取了2000年左右借钱发展集体经济的教训，不会轻易为发展集体经营项目而负债。 “极少数村庄如果存在经营性债务，要么是该村有得天独厚的条件，比如适合发展旅游业，要么是村干部比较有信心。”
据《中国新闻周刊》报道，经营性债务占村级债务比例较高的村庄大多位于长三角、珠三角地区。 浙江省丽水市的村庄就有这样的例子。 吴玉平告诉《中国新闻周刊》，截至2022年6月末，丽水市有986个村存在村级债务，债务总额达5.93亿元，其中集体经营性负债约3.73亿元，占63%。
值得注意的是，丽水市不少村庄的经营性负债都体现为投资，具有一定的偿付能力。 2017年，丽水市青田县在平湖经济技术开发区投资建设工业工厂，工业园项目一期投资1.47亿元。 据青田发布的报告显示，产业园项目建成后，每年可为青田县村集体经济增加收入1470万元。 吴玉平提供的数据显示，丽水市村级债务中，集体经营负债3.73亿元，形成资产6.09亿元，年收入4722.45万元，平均收益率12.64%。
然而，并非所有经营性债务都能产生回报。 当村庄自身条件一般或村集体管理能力有限时，经营性债务可能成为难以填补的坑。 黄岩在广东调研时发现，为了发展经济，周边一些村庄向银行借钱在村里建设工业园，希望工业园建成后出租给企业产生稳定的收入。 但一些工业园区设计不科学，招商不力。 项目虽然进展顺利，但项目运营失败，形成村级负债。
新增村级债务中，推定债务主要是无息债务，因为其主要是拖欠各项目余额。 债权人主要是项目组老板，性质为私人。 王丽辉发现，很多农村项目在招标时都要求老板出资建设。 老板也同意，行政村的债务也有经济理性的考虑。 比如，该项目有一定的利润空间，即使村里欠了几万元的债务，也能盈利。 而且这些债务相当于净利润，每年都有一部分可以偿还。
经营性债务主要是当地农村商业银行和信用社的贷款，也有一些是向“先富起来的村级精英”借的，而且往往是有息债务。
经营性债务可能比推定性债务更棘手。 卢德文指出，推定债务形成后，实际上是被锁定的，不会增长。 然而，经营性债务可能会引发一系列连锁反应。 为了盘活经营性项目，地方政府可能会继续投资，使债务越来越大。
“资源下乡异化的结果”
在黄岩看来，如果说旧的村级债务是一种资源挤压负债，那么新的村级债务就是一种资源输入负债，它是21世纪国家从上到下逐级输入资源时形成的。大规模下乡。 这一过程是资源向农村转移的异化结果。 “新增村级债务巨额的原因当然不是资源本身，而是资源的落实方式。”
项目制度对配套资金的刚性要求往往是新增村级债务的直接原因，但新增村级债务的根本原因不能完全归结于此。
卢德文在调研中发现，一些历史上的“好村”，因为承担了当地美丽乡村建设、旅游开发、人居环境改善等示范任务，变成了“贫困村”。 他们必须推动政策规定的建设项目。 其中，有很多项目并不是那么必要。 “我调研的村庄，债务比较大，都是因为形式主义项目欠债。”
黄岩曾经调查过的湖北省的一个村庄是一个传统农业村，共有村民1476人。 约有一半村民常年外出务工，空心化严重。 该村所在镇GDP在全县排名倒数第二。 这样一个村庄，截至2019年底的债务高达270万元。 主要原因是村办公楼的建设和周边环境的改善。 黄岩说，村里的改造工程是从一进村就能看到的“村办公楼”开始的，因为它不仅承载着公共办公功能，也是村里一个看得见的“亮点”。从某种程度上来说，是一座“需要的建筑”。 成就”。
黄岩指出，政绩工程下的利益勾结是新村级债务形成的内在动因。 “在下乡工程中，资源不仅起到提供农村公共产品的作用，还承载着各主体的多种意图。工程是一块‘肥肉’，各利益相关者共同参与建设这些项目，上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要效益。”
在新的村级债务形成过程中，一些村干部的“活跃”也不容忽视。 王丽辉说，堰、塘、路等基础设施建设关系到村民对村干部的评价、能否连任，也是村干部任职期间政绩的体现。 此外，王立辉发现，在项目建设上，一些村干部往往抱着“要么不建，建了就建”的想法去建，因此支出常常超出预算。
需要指出的是，造成新增村级债务的基础设施建设，有相当一部分并不是不合理的“化妆品工程”，而是必要的村庄建设。
周向前说，这些年来，他所在的村子积极争取各项项目，因为挖清理堰塘、修整运河等项目都是农民真正需要的。 提高生活幸福感”，所以虽然这些建设带来了债务，但周向前认为利大于弊。
“形成新村级债务的另一个根源是村级‘造血’能力弱，农村基础设施欠债太多。” 黄岩说，在20世纪90年代，村里可能一条土路就够了，但现在农村需要更好的基础设施，村集体只能硬着头皮建设。
新增村级债务对村庄社会的影响是多方面的。
周向前直言，这几年，因为村里有债务，他在执行各项任务时始终不肯放手，心里有很多顾虑。 卢德文还认为，债务对村级组织影响很大，这意味着村干部的主要任务不再是搞建设、服务群众，成天为如何化解债务而苦苦挣扎。 “如果债务不解决，就意味着整个村子都会死在这里，想要把村子发展好，几乎是不可能的。”
黄岩在湖北某村调研后发现，新的村级债务困境也会造成基层权力的刚性和固化，大多数村民和村官不愿意接手庞大村级的“烂摊子”。债务。
还有一种更为极端的情况——虽然工程队业主作为债权人通常希望与村级保持良好的关系，但近年来，工程队业主索要债权的案例越来越多。团队已将村委会告上法庭。
以山西省高平市为例，该市常住人口45万余人，辖15个乡镇、街道，304个村委会或居民委员会。 近年来，高平市涉及乡镇（街道）政府（办事处）、农村（社区）组织的债权债务案件猛增，2016年1起，2017年52起，2018年114起。高平市人民法院副院长凌宇在调研报告中指出，高平市基本上所有乡镇（办事处）都涉及债权债务案件，债务金额达数千万元。 村委会（居委会）基本全部败诉。
在村集体资产有限的情况下，如果村委会不配合落实，不仅会影响村委会及其成员，还会阻碍整个村的发展。
2019年，河南某村委会法定代表人因拒绝履行法院支付项目资金的命令而被强制拘留。 还有一些村委会成了“老赖”，被法院列入“失信被执行人”名单。 根据《关于加快失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，成为失信被执行人的村委会将参与政府投资项目，获得补贴和政策支持，并给予奖励。文明村镇表彰。 受限制的。
马雪梅说，当村干部变成“老赖”时，整个村子的运作就会更加困难。 除了参与项目和获得补贴受到限制外，村干部的所有培训活动和外出学习也会受到影响，因为他们不能乘坐高铁、飞机，“经常要换人，但之后这波人下去，债务还没有解决，（施工队）又要起诉，（新村委会）又要变成‘老赖’了。” 马雪梅指出，一定程度上，村级债务会对基层治理体系和治理能力现代化产生很大负面影响。
解决困难
如今，对于有村级债务的村庄来说，化解债务已成为当务之急。
然而，在集体经济收入较低的村庄，解决债务并不容易。 农业农村部数据显示，截至2019年底，浙江省已全面淘汰年集体经济收入10万元以下、经营收入5万元以下的薄弱村。 但王立辉指出，除去江、浙、沪、珠三角等省份，全国很多村庄的集体年收入仍然不超过10万元。 即使在她调查的村庄中，绝大多数村庄的年收入集体都在5万元左右。
周向前表示，他所在村村集体年收入不超过10万元，对偿还村级债务影响不大。 几年来，村里的大部分债务已经解决，主要依靠当地政府征用村集体土地的收入。
和周倩倩所在的村一样，很多村都寻求外部资金来化解村级债务。 王丽辉举了个例子，比如把土地的增减挂钩，“地里找钱”。 她还对一些村庄进行了调研，将通过接收水库移民、获取安置补助资金等方式化解村级债务。
周向前提到了一个词，“化缘”。 当村集体经济难以增加收入时，村干部只能到对口支援单位多沟通，或者找一些有能力的人，先“乞讨”一些资金，渡过难关。
为了化解债务，周倩倩所在的村子还在“跑项目”。 卢德文说，这是很多村庄的选择，因为这些村庄没有能力赚钱化解债务，只能通过不断跑新项目，用新项目的资金来偿还老项目的债务。 。 而申请越多，村里需要的配套资金就越多，于是就陷入了恶性循环：国家投入越多、拨付的专项资金越多，村里的债务就越多。
“其实就是拆东墙补西墙。” 王丽辉发现，村里以“办项目”作为填补债务的主渠道时，往往会制造出“滚雪球”的困境，其中会充斥着关系经营，造成资源消耗和电力消耗。 寻租。
王立辉还指出，“跑项目”的债务解决方式也会导致村村建设能力失衡。 “一个村的项目资源越多，村干部的声誉就越高，越容易得到上级政府的认可，就能拿下更多的项目。 项目多的村，村庄建设比较好，上级政府也认为村干部能把事情做好。 ，项目批给这样的村子，比较放心，所以债务可以不断化解，但也在不断积累； 而资源少、建设少的村庄，项目资金日益短缺，村庄建设越来越停滞，债务无法化解。 ”
解决“小村大债”问题引起各方关注。 民盟中央在今年两会提交的提案中提出了反武力机制。 建议建立和落实“第一责任人”制度，明确各镇（街道）镇长（主任）、各村委会主任对解决村庄问题负责。 村级债务第一责任人要把村级债权回收率、债务偿还率、资产增长率、是否有新增债务作为镇村干部工作考核的重要内容。 同时，考核结果与干部薪酬和绩效考核挂钩。 、促销等挂钩。
目前，一些地方在推进村级债务化解时也引入了类似机制。 2023年1月，中共丽水市委组织部、丽水市农业农村局印发《村级债务化解工作指引（试行）》，其中指出，对于有债务的村，超过100万元，县级领导将为该村提供债务处置方案，逐村制定方案。
除了探索解决现有村级债务外，如何从源头上防范新村级债务也亟待探索。 周向前说，村上级政府已经强调，从2021年起不再允许借贷建设。 所有项目在开工前均须经过乡镇级验收。 融资形势“非常严峻”。 如果想增加新的债务，几乎永远不会被批准。 赞同。
上述丽水市《村级债务化解工作指引(试行)》也强调要从源头遏制债务，包括建立新增债务负面清单、加强新增债务审批管理等。
此外，多位专家提到，可以优化村级项目的建设方式，避免村级债务的产生。
卢德文在北京市平谷区罗营镇调研时发现，当地正在探索村民自建项目。 有的项目从前期工作、项目施工、竣工验收到竣工维护，全部由村民参与。 与聘请施工团队相比，工程成本显着降低。 王丽慧在中部省份调研时发现，一些地方的项目制也在发生变化。 过去，项目资金直接拨付到村庄。 现在，60万元以下的项目在镇内招标，60万元以上的项目在县内招标。 通过将项目资金直接发给建设方，“甲方发生了变化，不再是村委会，而是县级政府，村级债务的空间会越来越小。”
当然，减少不必要的物品更为重要。 卢德文指出，“形式主义项目不能再搞了，村级组织尽量少参与操作性项目。如果能做到这一点，村里的负担就能大大减轻，债务也能减少”。被减少。”
（应受访者要求，本文中周向前为化名；实习生陈源对本文亦有贡献）
记者：张馨予
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