中国事故调查的权力模式经历了从行政集权到公共治理的转型

综上所述，客观准确的事故调查要求调查组能够获取有效信息，排除利益、恩惠、关系等不当干扰。 我国事故调查的权力模式经历了从行政集权到公共治理的转变。 这种转变表现在三个方面：一是完善权力部门之间的分工协作，不仅加强立法、司法、行政、监督等部门的合力，而且提升司法、立法和其他非政府部门的组织能力。 ——行政部门，强化部门监管。 二是加强中央对地方调查过程的介入和干预，增强国家事故监管能力。 三是加强对政府的社会监督。 显然，司法和监督的深度介入起着关键作用，而这又取决于中央政府加强地方控制的意愿和能力。

责任与处罚：政治纪律和司法动力驱动的强问责

客观、正确的事故调查是责任追究的基本前提，处罚是责任追究的本质。 如果责任机制能够有效运行，问责就能发挥制度设计的约束和激励目标。 但如果集体责任流于形式，无疑会削弱问责的有效性，也消解了事故调查的价值。 就工业事故的监督问责而言，不负责任的官员面临着来自政务、党纪、法律和舆论的问责压力。 这些问责方式在强制力和权威方面存在显着差异。 改革开放以来，我国生产事故监管问责经历了从“地方串通”的弱问责到“齐心协力、齐抓共管”的强问责转变。 转变的核心动力在于政治纪律驱动和司法能动，社会推动也发挥着催化作用。

（一）政治纪律驱动政治问责

1978年10月，中共中央下发《关于认真做好劳动保护工作的通知》，要求“迅速建立健全各级安全生产责任制度。责任要明确，奖励要到位”。处罚要从严，一个部门、一个部门、一个地区事故多发、人员伤亡严重，必须追究部门和地区领导的责任。 这个公告就是为了扭转计划经济时期出现事故无人负责的奇怪局面。邓小平还指出，“各地企事业单位、党和国家机关存在一个大问题”。各级政府的状态是无人负责。 叫集体责任，实际上就是没有人负责。”“现在打屁股只能打计委、打党委，这不能解决问题，必须打到具体的人身上。” 《打屁股一定要针对具体人》的讲话指出了班级责任和处罚没有落实的情况，也指出了改革的方向。 但官员问责是对负有监督责任的地方官员的惩罚，遭到地方监管部门的抵制。 1980年2月印发的《关于工业、交通企业加强法制教育依法严格处理职工伤亡的报告》指出，一些地方和单位发生事故后，不依法严肃处理，“利用以各种借口阻碍相关干部刑事侦查，责任重大，处理不严”“企业领导审查几句话，就放过，或者靠主管单位领导干部的一句话，以言代法，处理”草率地用它。” 1980年4月，国务院批复上述报告，提出“对因玩忽职守、不负责任、不遵守安全规定、违章作业、强令指挥、盲目指挥造成严重伤亡事故的，要严肃处理”。 。 负有刑事责任的，必须依照刑法的规定处罚。” 从这份报告可以看出，这段时间生产事故的处罚力度还是很不规范。 一些监管者试图通过逃避处罚、变相处罚、无视处罚等方式来化解对自己问责的处罚。 问责的力度和权威还远远不够。

安全生产监管是地方事务，遵循属地管理原则，事故责任也归当地党政领导负责。 在中国党政国家体制下，党纪政纪制裁具有更大的灵活性。 为扭转阶级责任和处罚不能有效落实的问题，党和国家从政务制裁和党纪制裁入手，走上政治和纪律驱动的政治问责。 1988年7月，中央纪委发布《对有严重官僚失职错误的党政领导干部党纪处分暂行规定》，对党员领导干部执行法律法规失误的行为进行了处罚。消除隐患、审批生产等安全工作，造成事故的。 对造成重大损失的恶性生产事故，对领导责任人员要在党内明确给予处分。 这个暂行规定从政治责任的角度，提出了党员、领导干部在事故监管中的责任，提出了失职党纪处分的情况和力度生活网消息，具有渐进性。 但在这份《暂行条例》中，仅提到了党政领导干部，而没有明确具体是哪些人员。 其中，直接领导责任、重要领导责任、一般领导责任也不清楚，给“谁负责”留下了自由裁量的空间。 此后，纪律改革的重点是在什么情况下处罚、处罚谁、如何处罚。 包括2001年4月的《特大安全事故行政责任追究规定》、2006年11月的《安全生产领域违法违纪行为行政处罚暂行规定》、2009年7月的《安全生产事故行政处罚暂行规定》。落实党政领导干部问责制》、2018年4月《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等法律法规。经过党纪法规的不断推进，领导干部的责任事故监管干部更加明确、明确、具体，政治责任有章可循。

不仅领导干部在政治和纪律的规定下承担政治责任，点对点问责的影响机制强化了各级干部的政治责任，实现了整个行政系统的一体化。 一些重大事故发生后，党纪政政责任追究可达省部级领导干部。 ，党政领导干部被责令辞职或者开除的，一年内不得担任相当于原职务的领导职务。”看似受到处分的只有领导干部，但事实并非如此，整个例如，2016年8月，国务院办公厅印发《省级政府安全生产考核办法》，明确规定按照属地管理的原则，对省级政府安全生产考核进行考核。加强重大事故预防和控制，严格实行“一票否决”制度，特别严重事故应评定为不合格，评定结果经国务院安委会批准后，国务院安委会将根据考核结果对各省级政府给予表彰，同时国务院安委会将考核结果抄送中组部、中央综治办、中央文明办，并予以公开。 中央组织部、中央综治办、中央文明办等部门和单位把安全生产作为分管考核事项的重要指标。 例如，在中央综治办评选的“长安杯”、中央文明办评选的“文明城市”等荣誉称号中，都将安全生产作为“一”的指标。 - 投否决票”。 安全生产看似只是政府工作的一方面，实则事关地方政府的整体利益。 正是因为如此，地方政府领导才能动员不同部门、不同身份的人员参与安全生产工作，这也增加了监管问责的严肃性和压力。

从政治一体化的角度来看，公共行政是一种政治一体化机制，而不仅仅是一个官僚化、形式主义、非政治的执行机器。 在我国社会责任相对薄弱的背景下，行政权力整合是推动各级官员履行职责的重要渠道。 属地管理原则下的党政纪律大范围处罚，是监察责任制对行政权力高度依赖的体现，也体现了行政权力在国家治理结构中的关键地位，这也是国家赋予的功能。分级集中的压力系统。 。

（二）司法主动追究法律责任

国家立法是国家在社会逆流运动中保护社会的关键措施。 刑事处罚比民事处罚具有更大的威慑力。 就监管问责而言，法律问责比政治问责更具威慑力。 在风险社会中，社会对风险的整体焦虑为预防性刑法的兴起提供了合法性，并推动国家全方位干预，包括运用法律体系应对风险问题。 与此相对应的是国家监管权法律责任的强化。

改革开放后，为了遏制事故频发的问题，对生产事故的处罚力度比以前大了很多。 《刑法》的立法及其对安全生产事故的明确规定，为刑事处罚奠定了法律基础。 1979年《刑法》将国家工作人员“玩忽职守，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失”的违法行为定为玩忽职守罪。 虽然没有提及安全生产监督管理中的失职行为，但生产事故中领导人员的法律责任被作为玩忽职守罪追究，这使得事故监管具有了法律意义。 1997年新修订的《刑法》再次重申了“国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失的”玩忽职守罪。也是事故责任追究官员法律责任的体现。 但依法运用刑罚却经历了一个相对缓慢的过程。 20世纪80年代、90年代，在“官方+市场”的赛事体制下，地方层面对事故责任追究的法律责任不够，行政与司法衔接不顺畅。 例如，1994年2月，劳动部、监察部、最高人民检察院、中华全国总工会下发《关于严肃查处煤矿重大恶性事故的通知》，提到，当前煤矿重大特大事故的查处也并非不可能。 相反，一些单位和地区过于强调特殊性，我行我素，不遵守法律。 1993年，全国发生10人以上死亡的56起煤矿重大恶性事故中，仅批准结案25起，结案率仅为44.6%，仍有31起未结案。 这一通知一方面表明了行政部门与司法部门合作的必要性，也反映出了这段时间地方政府在安全生产监管和处罚方面的不作为。 法律问责呈现出“以行政责任代替刑事责任、以政务处分、党纪处分代替法律处罚”等问责薄弱的现象。 但监管失灵刑事化毕竟为法律追究提供了法律依据，而且也在不断被修复和完善。 后来，围绕生产监管，逐步形成了《矿山安全法》、《劳动法》、《安全生产法》等法律体系，以法律形式确立了各级政府和官员的安全生产监管职能。 并规定了违反法律责任的处罚办法。 这些法律规定为依法追究责任提供了更加明确、明确的依据，也大幅增加了监管权力背后的法律责任。

中国特色的司法能动主义不同于美国的司法权，特别是法官对自由裁量权的运用，而是来自于党国对司法权的领导以及以此为基础的司法措施。 主动国家可以通过法律的适用和程序的设定来发挥政策执行的作用。 就安全生产监督处罚而言，强化司法机关的法律责任，可以有效制约行政部门。 司法机关介入安全生产领域，可以防范地方势力、部门利益、权力夺权等问题，提高安全生产管理法制化的司法公正性。 随着《刑法》对生产安全事故的规定日益严格，被追究刑事责任的人数也在不断增加。 刑事司法对生产责任事故的规范化、强制性介入，是司法机关运用法律威慑力维护社会权益的体现。 司法权力的增长。

(3) 社会促进下的社会责任

社会力量在惩戒失职官员方面的作用也日益明显。 社会问责的力量在于民意关系到政权的合法性。 回应社会责任是国家维护政权合法性和权力监督的必然要求。 社会问责发挥威力的机制是，舆论压力传递给政治权威，政治问责回应社会问责压力。 例如，2015年8月12日晚天津港发生爆炸事件后，迅速在网络上发酵，引起广泛关注和讨论。 据人民网舆情监测室不完全统计，截至8月14日15时，天津港事故网站新闻量达4.4万条，微信6万条，新浪平台微话题两条（#天津）塘堡大爆炸#、#天津港爆炸事故#）阅读量高达25亿，讨论量近460万。 除了网络舆论之外，传统纸质媒体及其官方微博、微信、客户端也发布了大量追责报道，其中不少质疑事故中的失职渎职问题。 这些网上讨论和新闻报道形成了强大的问责力量，引发和推动了国家自上而下的问责。 政治问责作为回应，除了问责的政治合法性外，问责本身还具有情绪宣泄的作用，特别是在重大事故和灾难中。

综上所述，改革开放以来，监管问责的纪律和处罚发生了重大变化。 关键机制是政治纪律和司法主动性驱动的政治法律问责，这使得官员面临越来越大的压力。 监管问责压力。 无论是政治纪律驱动还是司法能动，都是党和国家自上而下推动的结果，旨在发挥压力体制下的行政驱动力和响应国家下的司法能动。 社会在推动监管问责中的作用越来越受到党和国家的重视，并将其纳入问责框架。 在技​​术赋能和政治民主的背景下，社会责任也将变得更加强大和权威。

监管问责转型的中国经验与政治阐释

每种政治制度都有其自身的变革力量，也决定着治理变革的进程和方向。 从我国监管问责转型来看，监管问责呈现出从弱问责到强问责的转变。 在此过程中，党国始终处于转型的核心，其自主性体现在中央核心决策者的发展偏好与其民族凝聚力、国家控制力始终相辅相成、互不冲突。与彼此。 在理论解释上，与精英理论和利益集团理论相比，国家自治理论具有更好的解释力，但其独特机制有待阐明。 民族自治权是指中央核心决策者制定的公共政策与其自身偏​​好的一致程度。 民族自治的增长在于地方和社会干预或破坏国家政策的能力的削弱，以及国家主动塑造或主动应对的能力的增强，以增强政权的合法性。 中国的党政体制作为一种全面控制的政治，主导着国家的政治方向，规范着国家的政治进程，决定着政治价值的配置。 福山还认为，中国党国体制区别于其他发展中国家的一个特点是自治程度。 这种自主权如何促进监管问责制的转变？

改革开放之初，国家以经济建设为中心的定位，使得事故监管问责在责任安排、部门关系、责任结果等方面呈现出弱问责制的特点，也得到了地方的支持。 在发展主义战略下，政权建设注重以行政权力深度干预经济发展过程，特别是通过分权下的政治锦标赛机制来促进经济增长，形成了地方法团主义的显着特征。 与行政权力迅速扩张不同的是，司法和立法权力发展不足，导致司法和立法对行政的监督和制约不足，社会力量尚未涌现，更谈不上对事故责任施加压力。 因此，改革开放初期党和国家对现代化进程的战略判断和路径选择，形成了当时弱监督和问责制度的特点。 政权结构中的行政权、立法权、司法权呈现出“权力扩张不平衡”的增长特征。 行政权力与资本的密切配合，带来了经济的高速增长，但也造成了生产事故的高发和安全发展的滞后。

问责制度薄弱带来的国家治理合法性压力和发展阻碍，使得党和国家的发展战略不断调整。 作为改革的引领者，党和国家的核心决策者关心“改革、发展、稳定”的关系。 随着市场经济的快速发展和国家权力的扩大，社会保障已成为国家不得不面对的问题。 科学发展观、协调发展观、安全观成为党和国家的执政理念。 国家发展所需的政治秩序依托安全的发展环境，才能增强党和国家的认同和支持，进而推动党和国家核心目标的实现。 监督问责由弱问责向强问责转变，是党和国家核心决策者根据国家发展战略和发展背景作出的调整。 在模式转型中，属地管理的基本格局没有改变，但中央对事故调查和问责处罚的掌控力明显增强。 独立，强化司法监督功能和司法处罚效果，展现了中国特色司法能动主义的特征。 另一方面，是强化行政权力自上而下的政治行政压力，通过党纪政务问责推动地方官员履职尽责。 在我国监督问责体制的转型中，始终存在着强化中央对地方的责任、上级对下级党政领导的责任，以及对行政权力的监督、制约和处罚。而等级化、集权化的政治结构和压力性体制则使得行政晋升具有强大的力量。

这种转变不可避免地受到社会和地方因素的影响，但这种影响也有其局限性。 从地方支持和阻力来看，在从“弱问责”体制向“强问责”体制转变的过程中，中央权力始终处于变革的中心。 地方监管机构对加强问责制的抵制也是个性化、软弱和被动的，其根源在于地方对中央组织路线的依赖。 在社会支持和服从方面，社会作为监督权的保障对象，也成为事故问责过程中的一股力量。 从事故问责前、事中、事后三个阶段的社会参与情况来看，社会力量呈现出参与有限、压力有限的特点。 国家对社会的嵌入、吸纳、响应，使社会力量成为事故处理的配合和支持力量。

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