山西省人口小县机构改革新现象：少钱人口萎缩

“二级城镇化”即将到来。 也就是说，农村人口大规模向城市迁移后，出现了新的人口流动方向，从小城市流向大城市，从衰落城市流向繁荣城市。

这也带来了一些新现象：

一些地区正在主动打破“铁饭碗”。

以减少机关事业单位编制为抓手，从2020年4月开始，山西省小县机构改革在忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市楼烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市历城县等6个县开展。 接下来几年，内蒙古自治区小旗县、青海省果洛州玛多县、安徽省马鞍山市博望区等地进行了调查研究和推广。

一些地区正在推进撤街建镇。

今年1月，黑龙江省伊春市撤销右右区双河子街道、铁林街道，设立双子河镇、铁林镇。 去年12月，该市撤销五翠区五马河、金山、向阳、曙光街道办事处，设立翠峦镇、五马河镇。 与此同时，齐齐哈尔市碾子山区富强街道也被撤销，华安镇搬迁。

值得注意的是，几年前，东北地区出现了更高级别的“撤区设县”。 2019年，黑龙江伊春市撤销15个市辖区，新设8个县。 行政区划由15区1县1市调整为5县4区1市。 少了11个区。

可见，越来越多的小城市面临收缩。

缺人和缺钱

人口萎缩和财政拮据是城市开始萎缩的直接原因。

以山西省为代表的人口少县机构改革中，最突出的矛盾是人口与财力人员失衡。

全省95个县（市）中，户籍人口不足50万的县（市）多达90个，其中人口不足10万的有6个。 6个改革试点县中，常住人口在13万到不足10万之间，是典型的袖珍县。 而且在过去的10年里，这些小县城的人口还在持续下降。 河曲县人口减少14.9%，娄烦县人口减少13.8%，石楼县人口减少13.4%。

但无论是中部地区人口仅十万的小县，还是东部百万人口的大县，行政架构都是相似的——县直属事业单位往往有一两百个，这直接导致人口小县财政保障人员严重冗余。

2019年，山西省对全省总人口约13万的小县进行了调查。 一县财政扶持人员近6000人，全县总人口与财政扶持人员之比为22：1。 这一比例在中西部的袖珍县更为极端。 比如，西部省份的一个县，总人口只有4万多人，但经济支持的人却有近2500人。 全县总人口与财政供养人员之比为16.9：1。

人多了，财政必然入不敷出。 据《瞭望》新闻周刊报道，一个人口不多的小县提供的数据显示，每年26亿多元的财力总额中，政府扶持的职工工资就达5亿多元。

但通过行政部门的撤销和整合、事业单位的减少，试点收缩的效果可谓立竿见影：

忻州市河曲县党政机构由36个减少到22个，领导职务由135个减少到114个，涉改事业单位由186个合并为40个，业务编制由1964个减少到659个。

太原市娄烦县，县委由9个减少为6个，政府部门由26个减少为16个，事业单位减少29个。

吕梁市石楼县，党政机构数量减少37.1%，事业单位减少31.1%，行政事业单位科级职位减少11.8%。

随之而来的结果是支出的减少。

2022年，浮山县“三公”资金463万元，比2020年减少43万元。其中，车辆购置和运行维护费用267万元，比2020年减少37万元； 公务接待费用196万元，比2020年减少6万元。

河曲县曾做过测算。 经过3-5年过渡期，全县公共支出预计减少367万元，下降8.2%。 财政保障人员比例由改革前的32:1提高到40:1。

回顾东北地区的行动，可以说中西部地区的改革是异曲同工。 从属于城市结构的街道向属于农村经济的镇的转变、行政区划的调整，也隐藏着人口萎缩、财政不堪重负的困难。

根据2021年公布的《黑龙江省街道设置标准》，街道、镇人口普遍高于镇，财政收入和二三产业增加值要进入全地区前30%。 相比之下，城镇经济水平只需要达到50%左右。 因此，撤街建镇的直接原因是人口减少导致无法达到街道的设立标准。

例如，伊春市，2010年至2020年，当地常住人口从114.8万人减少到87.9万人，人口下降23.45%，年均增长率-2.64%。 同样，齐齐哈尔市人口近10年减少了24.21%，年均增长率为-2.73%。

撤街设镇也是更有利于当地经济发展的举措。

首先，与作为派出机构的街道相比，一级政府所属的镇拥有更大的独立开发权限。 其次，几条街道并入城镇，从“大马拉车”变成了“小马拉车”。 减少行政编制后，财政压力减轻了。 此外，与街道相比，镇还可以获得大量的政策红利，尤其是支持乡村建设的各种政策资金，这对农业等产业的发展也非常有利。

收缩及大势

中小城市研究院院长牛凤瑞认为，人口向中心城市集聚的趋势仍在持续，因此县域人口下降也会在更多地区出现。

山西人口小县改革之所以备受关注，是因为人口减少的现状具有普遍代表性。 根据《2021年中国县域统计年鉴》，户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，大部分位于云南、山西、河北、内蒙古、四川等中西部地区。 其中，5万以下的口袋县（市）有90个，5万-10万的有116个，10万-20万的有228个。

东北地区，伊春、齐齐哈尔是除沉阳、大连、长春等大城市外30多个城市人口萎缩的缩影。

另外不可忽视的还有政策导向的作用。

《县城人口流失：现状分析与治理要点》论文显示，2010年至2020年，我国近70%的县级行政单位（县、县级市）常住人口在减少，人口流失超过20%的县主要分布在东北、华北、西北地区，且大部分流向城市群化、大都市区和沿海城市。

对此，国家发改委发文要求收缩中小城市瘦身强体，改变惯性增量规划思维，严控增量增长，盘活存量，引导人口和公共资源向城镇集中。

值得注意的是，人口流入的大城市也要求防止盲目无序扩张。 按照严格控制省会城市扩张、撤县设区的指示，国家发改委《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出，推进特大城市瘦身健身，科学确定城市规模和发展强度，合理控制人口密度。

还可以看到，北京、上海、广州、杭州、厦门等许多大城市相继在老城区合并了一些小型“迷你小区”。 眼看着市辖区通过调整不断优化，“县县合并、做大做强”的声音逐渐传开。

但专家们持保守态度。 华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓表示，与市辖区强烈的同质性和文化认同相比，县与县之间的风俗习惯存在很大差异，许多县的独立行政历史往往长达百余年。 因此，县与县的合并必须十分谨慎。 与这种“激进”的做法相比，通过大部制改革实现部门与部门的合并，减少机构数量和人员编制以减轻行政成本和财政负担，或许是一种更为稳妥的思路。

但城市瘦身始终是板上钉钉的事。

龙盈团队最新研究显示，2010年至2020年，全国收缩区县1507个，占一半以上，覆盖中国国土面积近46%； 收缩城市266个，比前十年增加86个，总数约占全国城市的40%。

龙盈团队：2010年至2020年中国人口减少的县区市，新疆数据暂无

取消并不容易

融合在一起非常困难，一一退出也不容易。 如何妥善处理人的问题，无疑是小镇收缩过程中的一大挑战。

据“夏科岛”披露的信息，在小试点县中，出现了16个地方党政机构改革方案草案和35个事业单位改革方案草案，可见涉及方面的复杂性。

编外人员如何安排？

与惯常的分流部分老弱人员或提前退休，或政府以平台、外包、公司等形式接手改变的人员和职能的做法不同，河曲县的做法是安排903名业务人员到对口党政部门学习锻炼，担任村（社区）“两委”骨干和综治网格员等，并重新调整配置。 这一操作，同时在数据上保证了县级编制的减少，相对柔和地减少了对下岗人员利益的损害，这无疑减少了改革的阻力。 但硬币的另一面是尚未解决的问题，即整个地区的商业编辑数量并没有减少。

空缺领导该如何安置？

对于不再担任“一把手”的领导，河曲县的解决办法是设立“干部流动池”。 以“升职”换“岗位下降”、“下乡”换“加薪”，鼓励涉改干部退出领导职务，参加其他工作。

总体而言，缩小规模带来两个好处：

一是组织精简职责、集中职能。 原则上不再设立编制在10人以下的机构。 以往的“四人局”、“五人局”除一名正职、两名副职、三名领导外，只有一两名普通干部人员“超细”设置被合并。 矿产品配送中心、煤炭配送中心等一些不再满足实际需要的单位也被取消。

二是干部“帽子”数量减少，结构优化。 浮山县40岁以下、40至50岁、50岁以上厅级领导干部比例由改革前的1.4:1.5:1优化为改革后的3.2:3.1:1。 本科及以上学历比例达80%以上。 总体年龄梯队配置和专业结构更加科学合理。

当然，也会有问题。 比如机构合并后形成的超大型部门能否保证沟通和运作的效率； 街道合并后生活网消息，数十人的乡镇公务员系统如何保持公共服务质量还有待探讨。

总之，实现减轻行政负担这一首要目标只是服务于治理效率提升的手段之一。

精明收缩

城市收缩实际上是一个中性词。

小规模单位中的人口流失，是更大范围内人口的重新分配。 此外，美国的底特律地区、德国的鲁尔地区、日本的一些中小城市都曾出现过城市人口下降的问题，这足以证明这是世界范围内都存在的城市发展现象。

因此，与其哀叹人口减少，不如积极应对不可避免的“智能萎缩”现象。

何等精明的办法呢？

首先，与中心城市相邻的县域正在经历人口流动。 除了“人口虹吸”这句老话之外，我们还要看到深度融入都市圈的价值。 在“齐夫定律”下，虽然人口必须向大都市聚集，但周边地区也能享受到资源要素溢出、产业高度耦合带来的发展红利。

例如，处于上海都市圈的浙江省嘉兴市嘉善县，很早就创造了“13579”的独特现象：10%的嘉善人在上海学习、工作和生活，30%以上的工业产品由上海产业支撑或通过上海联通运往其他地区； 50%的农产品销往上海，70%的游客来自上海，90%的外资和县外内资投资都与上海有关。

其次，对于东北地区人口减少城市主流的资源型城市和老工业基地城市的收缩，还要看到原来以资源和产业开发建设的居住区存在布局分散、市政管理效率低下、人口密度低等问题。 适当收缩有利于主城区“板块”集中，通过提高集聚程度降低管理成本和行政成本，提高公共服务效率和水平。

最后，对于其他人口流失的小城市来说，物理收缩可以为化学反应创造催化空间，从而提高城市绩效。

比如，因势利导，做到“最多跑一次”。 在石楼县，通过大部门治理、扁平化管理，由原来28个部门实施的729项行政审批事项，由多部门、多级审批改为一个部门一次性审批，方便了企业和群众办事。

又如，梳理机构整合中打造个性化优势的思路。 厨师大县浮山县拥有“山西刀面厨师之乡”的资源优势。 全县9.9万人中，餐饮领域注册厨师及其他从业人员1.1万人。 在人口少的小县机构改革中，在其他部门萎缩的情况下，新成立了浮山厨师劳务产业发展服务中心，实现了强化比较优势的针对性目标。

城市规模在缩小，但发展潜力却在放大。 这是更深层次的策略。

参考：

1 东北撤街设镇、山西减少铁饭碗……一场大变革真的来了——《国家经济战略》

2 人口少的小县城打破了“铁饭碗”，然后呢？ ——《城市进化》

3 面对共性问题，人口少县改革如何破冰？ - “小心”

4 户籍人口不足20万的县有500多个，多地推进小县大体制改革——《第一财经》

作者为南风创长三角研究院研究员

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