老年餐桌“一免两补”，如何实现“最后一公里”？

陈璐（武汉大学中国农村治理研究中心博士生）

据相关调查显示，延庆区老年人的第一需求是吃饭，尤其是独居老人，吃上新鲜营养的饭菜困难是最紧迫的问题。 2010年以来，延庆区建设了第一张“老年餐桌”，但由于缺乏资金保障，推广进展缓慢。 截至2017年底，全区老年餐桌仅有20张，主要集中在经济条件较好的乡镇。 对此，2018年，延庆区民政局出台了农村老年人餐桌“一免两补”政策。 村里将免费提供房屋和场地，政府将给予老年人餐桌建设补贴和运营补贴。 2019年至2021年期间，区政府共安排资金1317万元用于老年餐桌建设、运营、考核和奖励。 截至目前，延庆区共有养老机构24个、养老服务站27个、社区老年餐饮服务站22个。 可见，解决老年人的饮食需求是农村养老服务体系建设的重要内容，政府的财政投入也在不断加大。 在“需求”与“供给”同时存在的情况下，如何实现两者精准对接，即打通养老服务的“最后一公里”，成为核心问题。

笔者近期在八达岭镇调研时发现，目前，该镇几乎所有村庄都设立了老人餐桌，且大部分村庄在经营上采取免费模式，即老人自己做家务。吃饭不需要花钱，费用由政府和村集体共同分担； 同时，由于村庄集体经济相对有限，少数村庄开始转型为低收费模式，即吃饭的老人承担少量费用。 不过，一个有趣的现象是，在老人餐桌的运营中，与免费模式相比，收费模式下政府和村集体花的钱更少，老人反而吃得更好。 也就是说，政府和村集体投入的资金较少，但使用效率较高。 这是什么原因呢？

首先我们来看看免费老年人餐桌模式下的操作难点，笔者将其概括为“成本高、效益低”。 一是老年人餐桌运营成本较高，仅靠政府和村集体补贴难以持续。 具体来说，老年人餐桌的运营成本取决于就餐人数和就餐次数。 从就餐人数来看，四个调查村均按年龄限制就餐对象范围，普遍在70岁以上； 从就餐次数来看，除集体经济较好的B村每天提供两餐外，其他村每天只提供一顿​​饭。 据统计（见下表），调查村人均餐费达到近10元，最高达到15元。 每顿饭除了政府定额补贴外，村集体承担的费用也不小。 每顿饭的补贴至少相当于政府补贴，A、B村的补贴甚至是政府补贴的两倍。 二是老年人餐桌服务质量不佳，老年人满意度不高。 突出表现是食物浪费现象普遍存在。 虽然几乎每个符合年龄标准的老人都会到餐桌上为老人领取尽可能多的食物，但他们可能吃不完。 有的老人甚至觉得食物不合胃口，就把食物倒出来喂猫狗。

与“高成本低福利”相比，收费模式下的老年餐桌运营实现了“低成本高福利”。 以D村为例，村里的老人餐桌从2015年开始运营，每天为村里70岁以上的老人免费提供一顿饭。 但随着今年政府经营补贴下调至3元/餐，村集体经济收入来源减少，老年人免费就餐模式难以持续。 因此，从今年3月开始，D村开始推行收费模式。 具体做法是：一是村里分管干部对村里老人进行摸底调查，了解他们的就餐意愿和支付能力。 20名老人（之前共28人）愿意继续吃饭，以满足最低经营规模。 同时，考虑到老年人一次性缴费能力有限，规定每月费用为50元； 为了让老人满意，村里负责干部对采购人员和厨师的监管更加严格，要求他们准确匹配老人的用餐需求，比如米饭尽量软一点，菜品清淡一些咀嚼; 最后，为了避免浪费，还需要为老年人提供帮助。 除了少数残疾老人可以由家人带回家外，其他老人都必须在老人桌所在的场地吃饭，吃多少就打多少，而不是像以前那样把饭菜带回家。 这一模式已经运行了几个月，取得了良好的效果：一是村集体承担的成本降低了； 二是服务质量有所提升。 老年人普遍反映，食物更加美味，浪费也大大减少。

那么，从“高成本、低福利”到“低成本、高福利”的过程是如何发生的呢？ 从D村的实践来看，关键在于三级机制：

一是需求识别机制。 在自由模式下，并不是所有老年人都有刚性的用餐需求，尤其是对于身体健康、有健康妻子的老年人来说，他们更愿意在家做饭，“想吃什么就吃什么”，这部分人老年人的需求实际上是发展性的，这不符合老年人餐桌的综合服务定位； 当转换为收费模式时，个人成本的负担实际上自然而然地形成了对老年人的有效需求认知，也就是说，只有那些真正有刚性食品需求的老年人才愿意付费。

二是需求表达机制。 在免费模式下，对于有刚性就餐需求的老年人来说，他们缺乏表达需求的合法性和相应的渠道。 该模式下，老年人的需求有相应的合法性和渠道，低廉的费用实际上形成了半市场关系。 作为“顾客”，缴费的老人有底气表达自己的需求。

三是社会监督机制。 免费模式下，老年餐桌的运营基本由特定村干部负责生活网报道，村干部负责监督食材采购等日常开支。 与此同时，社会监督的作用也没有发挥出来。 反正花的也不是你自己的钱，浪费了也与你无关”，甚至有几个老人站出来指责，也被反驳为“又不是你的钱，你急什么”关于”; 金钱实际上形成了“自己的钱”的意识，不仅有监督管理者的动力，而且在相互之间形成了监督的氛围。 老人一起吃饭时浪费食物，会受到其他老人的批评。

进一步看，老年人餐桌从免费模式向收费模式转变的一个根本变化是成本降低了，效益更好了。 还涉及“公共”和“私人”各方。 前一种情况，“公”提供的福利与“私”无关，即缺乏需求识别、需求表达等一系列流程，资源投入效率低下。 在后一种情况下，收费伴随着对个人有效需求的识别和需求表达渠道的建立。 个人真正成为了“利益相关者”，有动力、有能力保证老年人餐桌的低成本、可持续运营。 即通过“私人”的参与来盘活“公共”资源，这就是其之所以能够“花更少的钱，多做群众满意的事”的内在本质。 这个案例的启示是，当前的养老服务供给，政府在提供福利的同时必须激活老年人的参与。 只有充分赋权老年人，同时保证老年人的参与能力，才能激发福利。 否则就会陷入典型的“高福利陷阱”。 服务供给不仅仅是技术问题，更需要以服务为契机，激活群众治理。

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